河南焦作温县产业集聚区管委会作为甲方签订的“以租代征”合同。李毅 摄

　　焦作温县产业集聚区中福路，上百亩被圈占的耕地已荒芜多年。李毅 摄

王瑞礼不敢养那么多头猪了，因为村镇两级干部曾告诉过他“养猪场的地要被征”。

今年65岁的老王，曾在温县财政局工作过10余年，被辞退后，就一心一意地在张王庄中村自家的承包田里搞副业。

老王养猪也已有十几年，为了搞好养殖，他和老伴吃住都在这里。近几年，由于该县上马产业集聚区，村里大部分耕地都被占用，他的养猪场也即将面临拆迁。

王瑞礼的养猪场位于温县产业集聚区（下称产聚区）中福路北侧，规模不算小，“往年均养两三百头，现在说地要征收，今年只养了50多头。”

老王担忧说，地随时都可能证走，所以今年没敢多养。

“土地流转”变“以租代征”

温县产业集聚区创建于2003年，是河南省重点建设的175个产业集聚区之一。

产聚区位于该县城南2.5公里处，横跨温泉镇、岳村乡两个乡镇，规划面积8.69平方公里。

按照温县人们政府的说法，“区内全部土地为国有非耕地”。

但记者在调查中，这一说法均被村民否认。该县岳村乡关白庄二村村民樊小印说：“我家被占的10多亩都是基本农田，在国家减免农业税之前，这些农田都是要交税的。”

他并出示了“农业税计税土地登记证”，在应税土地类型一栏中，记者看到樊小印家的四块土地均为耕地。

关白庄二村是一个500余人的村庄，人均耕地2.3亩。

据樊小印介绍，自2005年始，关白庄二村近千亩耕地（包括邻村部分），均以协议方式出租，目前人均耕地不足0.2亩。

全部协议的总面积483.23亩。“其中一家企业没有租赁协议便已经开工建设，这是典型的‘少租多占’，‘以租代征’。”樊小印气愤地说。

在一份温泉镇人民政府与该镇西张王庄村委会签订的“土地租赁协议”中，村委会将该村71.175亩土地租赁给镇政府使用。吊诡的是协议中却没有关于“土地用途”的说明。

可如今，这些土地已经成了工业区。这份协议签订于2007年，租期30年。前三年每亩租金仅500元。

至此“土地流转”变成了“以租代征”，许多村民因而失去土地。对于失地农民来说，每亩几百元的租金根本无法维持正常的生活。

关白庄二村一田姓村民对记者说：“现在租人家的地种，一亩地还要600元呢。”

根据《土地承包法》33条规定：“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”

记者在岳村乡、温泉镇多个村庄调查发现，该县产聚区工业用地均以“土地流转”的的方式从农民手中获得土地。

其方式主要有两种：一是由政府、村委会牵头将土地从农民手中以协议方式流转给乡（镇）政府，政府再将土地转租给企业。

二是政府、村委会牵头将土地从农民手中以协议方式流转给乡（镇）政府，然后经该县国土部门挂牌出让。

记者查看温县地产交易中心公告发现，该县国土局近几年挂牌出让产聚区土地每亩均在5.6万-5.8万。

通过挂牌挂出让的国有土地均为工业用地，期限都是50年。而记者看到的地方政府与村委会签订的土地补偿协议期限大都为30年。

温县人们政府在官方文件与宣传中称该县产聚区土地为“黄河滩区国有非耕地”。

温泉镇西张王庄村民王振山拿出了一份20年前该县人民政府办公室文件--温政办[1991]7号，《关于确定黄沁河滩地权属界限的报告》的通知。

报告中明确提出：“黄河滩区：生产堤以南的滩地和水面均为国家所有，生产堤以北纳税面积为集体土地，非纳税面积为国家所有。”

该文件明确规定以是否纳税作为划分土地性质的权属。村民们出示的“河南省农村税费改革政策卡”，更加证明了该土地为农民集体土地。

 
　　村民们出示的“土地承包经营权证书”，登记类别中明确写着耕地。李毅 摄

“非耕地上建起的工业城”

鑫源路，双向6车道，是温县产聚区的主干道。按照规划西段为农副产品深加工，中段为机械装备制造，东段为有色金属深加工。

熟悉产聚区建设的村民王振山说，2002年，最先落户温县产聚区的是巩义市的恒泰炭素和宏达耐火材料厂两个高污染企业（恒泰落户温县名为东方炭素）。

有媒体人士曾评论说：“一些地方政府要么对公众利益不管不顾，甚至充当企业的”保护伞“，对待污染企业，好一点则是沦为”回购“，重新规划，但问题是，已经造成的危害必然由老百姓承担。”

2004年温县政府为打造“工业强县”的战略决策，决定在汜马路城南段（现产聚区），建立“温泉工业规划区”。

为了加大招商引资的筹码，温县政府在土地利用上实行了低成本的“以租代征”。

在2004年温泉镇政府与中张王村委会签订的一份“土地补偿协议”中，该村将190.72亩土地调整给河南惠森木业公司使用，而土地补偿费每亩仅为300元。

低价的补偿费使农民在土地流转中极为不情愿。许多村民不愿流转自家的口粮田，就拒绝接受补偿款。

而在土地流转过程中，村委会发挥了“重要”作用。

“有人不领钱，村委会就把补偿款直接存进村民的粮食直补存折里。有时，地啥时候被征的都不知道。”村民王留说。

“有村民阻止征地就会遭到施工人员殴打，更何况还有县公检法在后面坐镇。”

去年12月4日，西张王庄40亩耕地在未签订赔偿协议的情况下，施工方将大批黄土推向麦田，村小组长王振山因带头阻止施工，被该县公安机关拘留，后以“寻衅滋事”罪被判刑，蹲监100天。“春节都在监狱里过的。”

由于“零地价”招商，一些企业“占而不建”，圈地涨价或者转租，温县产聚区出现了不少大面积的“荒园”。有的已经长了一米深的荒草。

在产聚区鑫源路北侧，王振山指着一座荒园对记者说，“这块地约200亩，已有5年之久，一部分土地已被分割转让。”

记者在温县产聚区走了一遭发现，大面积“占而不建”荒地有七八处之多。有村民感慨说：“与其这样荒着，还不如让老百姓种点粮食呢。也不知道政府是咋想的？”

去年国土资源部要求，地方各级国土资源主管部门依法对上述闲置土地作出处理：闲置一年以上不满两年的，征收闲置费；闲置两年以上的，必须坚决收回。

2004年，全国各地都涌现建工业园、开发区的热潮。但随后，全国的开发区变得过多过滥，各地还出现随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策等乱象。国务院开始大规模清理、整顿开发区。

截至2007年，全国开发区数量由6866家减少到1568家。

据资料显示，截止2007年底，在不到3年的时间里，温县产聚区共引入38家企业，项目总投资16.9亿元，仅2005年就实现销售收入1.96亿元。时任河南省主要领导赞称“非耕地上建起的工业城”。

2009年，温县产业集聚区被确定为省级产业集聚区，纳入全省175个省级产业集聚区行列。

“三零”招商，利益均分

为了加大招商力度，温县产聚区先后出台了一系列优惠政策，并制定了零进入、零收费、零地价的“三零”政策。

2009年《温县招商引资奖励办法》，实行“税收县乡分成”。

“乡镇向集聚区引荐项目的，税收收入的70%归引资乡镇、20%归产业集聚区、10%归项目所在乡镇。”

《办法》规定，项目投产后所产生的企业所得税地方留成部分，第一二年100%、第三至五年50%奖励企业。

2010年，该县产业集聚区新引进项目44个，为历年来项目最多。

《办法》对村级组织引进项目，按所属乡镇税收分成部分的20%给予村级组织奖励。并由受益单位按资金额的10%奖励争取单位或争取人。

《办法》的出台，在某种程度上刺激了乡镇、村委会在产聚区招商引资及土地流转中的积极性。

温泉镇一位不愿透露姓名的干部说，该镇有三分之一的机关干部直接从事项目建设和招商引资工作。

在亲商安商政策和环境的吸引下，温县产聚区引来了宛西制药等一批外来企业。

有数据表明，2011年，温县政府计划拿出5000万元用于土地收储，截至今年3月，已收储土地3505亩。

而鑫源路向东延伸工程也在进展之中，附近村民说，“这两边的庄稼地也保不住了。”

早在2006年国务院就发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规范土地出让收支管理实行彻底的“收支两条线”；禁止地方借口“招商引资”等名义变相减免土地出让收入。这标志着一度席卷全国的“零地价”招商浪潮被彻底叫停。

今年，国土资源部发布安徽和县违法批占土地案处理结果，10余名政府相关干部受到处分，其中三任县委书记因疑涉碧桂园“零地价拿地”受处分。

原河南省政府发展研究中心一郭姓主任指出，其实“零地价”、“负地价”的背后是以牺牲农民利益为代价，当地政府要么把补偿农民的钱压得很低，农民不愿意，就强行征用；要么拖欠土地补偿安置费；从而造成部分失地农民“种田无地、就业无岗、低保无份”，这不仅严重损害了农民的利益，也增加了社会不稳定因素，不利于和谐社会。