马光远：拆迁意见二稿的进步与退步

2010-12-16 18:56:47 作者：mayormag 来源： 浏览次数：0 网友评论 0 条

马光远 经济学博士

12月15日，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文，就“新拆迁条例”的立法再次公开征求意见。引人 注目的是，拆迁条例这部法律草案，在一年的时间之内，连续两次公开征求意见，在新中国立法史上还是第一次，可见拆迁问题的确攸关中国社会的大局。

第二次征求意见稿和第一次比较，无论在公共利益的界定方面、拆迁的具体程序，还是拆迁补偿等核心问题上，都做了一些重大的修改。有些修改，进步明 显，比如：第一，这次征求意见稿明确废除了行政强制拆迁制度，政府要强制拆迁居民的房屋，只能依法申请人民法院强制搬迁，行政强拆从此成了历史；第二，取 消了第一次征求意见稿“第四十条”对商业拆迁的规定，避免了商业拆迁借壳上市，混进征收条例的危险；第三，拆迁的补偿标准更加明确，不仅要补偿房屋的价 值，还要补偿搬迁等费用，以及因停产停业而造成的损失，这是一个莫大的进步。

然而，因为拆迁条例立法涉及的利益很大，博弈非常复杂，第二次征求意见稿的一些修改退步也很大，特别是在公共利益的认定方面，出现了明显的“公共利益”扩大化的倾向。

首先我们看到，新的征求意见稿第八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要“可以对居民的房屋进行征用”。这个界定， 显然会引发很大的歧义。将国家安全作为公共利益的限定词没有任何异议，但将“促进国民经济和社会发展”作为公共利益的表现，则会明显出现误读。对于一个市 县的经济发展而言，建一个娱乐场所，设立一个公司，开发一个小区，等等，无疑都属于促进国民经济和社会发展的行为，将所有的“促进国民经济和社会发展”的 行为都认定为公共利益，不仅没有起到很好的界定作用，反而使得“公共利益”的边界人为模糊。

其次，在征求意见稿中列举的公共利益的诸多情形，也使得公共利益的面目更加不清晰。比如，第八条将由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设 的需要，以及由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要都列举为公共利 益。先说什么叫“由政府组织实施”，在法律上应该怎么理解？是政府出资，还是政府纳入国民经济发展规划的项目，或者是完全的公益性项目？我们知道，能源、 交通、文化、卫生、体育等的界限极为复杂，比如，建立一个普通的养老院，或者小体育馆，或者一个私人的电厂，或者一个幼儿园，就可以以“公共利益”之名征 收居民的房屋吗？这样宽泛的界定使得“公共利益”涉及的内涵和外延极为庞大。

第三，对危旧房改造的界定出现极大的制度倒退。第一次的征求意见稿在程序设计上，将“危旧房”改造的决定权交给了被征收人：其一，明确规定危旧房的 改造需经90%被征收人的同意；其二，要求补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意；其三，要求补偿协议签约率达到三分之二以上方可生效。这三个严谨的 条件，不仅将危旧房改造的初始决定权交给了民众，而且将后续补偿程序的决定权也基本交给了被征收人。但新的征求意见稿却彻底推翻了第一次意见稿关于危旧房 改造的决定程序，而将决定权完全交给了政府。新的拆迁条例规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建 的，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划，这等于完全否定了被征收人的抗辩权。按照这个规定，只要某一个项目被纳入某县的国民经济和社会 发展的年度计划，并且经过人大同意，不管其是真正的公益项目，还是商业开发，都可以打上“公共利益”的旗号进行征收。

我们认为，公共利益的界定是新的拆迁条例成败的关键和前提。在公共利益的界定上，一定不能兼顾什么“经济性”，更不能认为在当前我国城 镇化加速的情况下，就可以将一些所谓的商业项目也纳入公共利益的范畴。公共利益必须有明确的边界。基于此，我们认为，新的拆迁条例必须严格限定公共利益的 界限。对于以公共利益之名搞的交通、能源以及文化教育等项目，必须是纳入国家或者省级重点规划的，并且都必须经本地人大通过方可列为公共利益。否则，公共 利益泛化，势必使得条例被假借公共利益的各种拆迁行为绑架，这个制度漏斗必须防之又防。（作者系经济学博士）

(本文来源：东方网 )